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Jacques Ziller, « Les nouveaux traités européens : Lisbonne et aprés ».

zillerLes ouvrages parus dans la collection Clefs de Montchrestien sont souvent hautement recommandables pour les politistes : Jacques Ziller, un juriste français longtemps enseignant à l’Institut européen de Florence, vient d’y faire paraître un détonnant ouvrage, Les nouveaux traités européens : Lisbonne et aprés (Montchrestien : Paris, 2008), aussi sérieux dans ses ambitions qu’au ton parfois clairement persifleur.

Ce juriste, qui a suivi de trés prés l’aventure constitutionnelle depuis le début du siècle, fait le bilan le plus précis possible pour un lecteur profane de ce à quoi aboutit le Traité de Lisbonne. (Une version italienne du texte entre dans plus de détails encore, Il nuovo Trattato europeo, Bologne: il Mulino, 2007). A travers une analyse comparée qu’il présente comme minitieuse du contenu comparé du Traité constitutionnel européen (TCE) et du Traité de Lisbonne, il aboutit à la conclusion, qui confirme ce qu’affirmait Valéry Giscard d’Estaing dès l’automne 2007, à savoir qu’à peu de choses prés l’ensemble du contenu du TCE se retrouve dans le Traité de Lisbonne. « Le Traité de Lisbonne est finalement parvenu à sauvegarder presque toutes les innovations acquises en 2004″ (p. 22). Simplement pour s’en rendre compte vraiment, en raisonnant article par article, phrase par phrase, mot par mot, il faut vraiment se donner quelque peine. Le Traité de Lisbonne est pour lui l’oeuvre du Sécrétariat du Conseil, qui a fait un travail (remarquable) de dissolution du TCE en un ensemble cohérent de modifications des Traités existants. L’auteur prend bien soin d’expliquer plusieurs fois, sous des angles légèrement différents, que les différences, si elles ne sont certes pas inexistantes, sont minimes, et n’indiquent dans les dispositions vues sous l’angle légal aucune tendance particulière en matière d’intégration (il y a aussi bien « Quelques  pas en arrière pour l’Union », p. 75-77, que « Quelques pas en avant pour l’Union », p. 78-81). Par exemple, il explique que la primauté du droit européen, son caractère de fait « constitutionnel », sur les droits nationaux des Etats membres, déjà acquise bien avant le TCE, subsiste entièrement dans le Traité de Lisbonne.

Les changements sont essentiellement cosmétiques : on abandonne tout le vocabulaire et le symbolisme qui rapproche l’Union européenne d’un Etat ; on réitère de trés nombreuses fois les mêmes affirmations qui séparent les compétences de l’Union et celles des Etats membres; on noie le poisson en jouant sur les références (comme avec la Charte européenne des Droits) ou sur les protocoles qui réaffirment ce qu’on ne met plus directement dans les Traités (mais cela vaut de la même façon). Bref, Jacques Ziller nous décrit un immense « jeu de bonneteau »(c’est mon terme, pas le sien) où seul un juriste (et encore…) retrouvera ses petits. Il publie d’ailleurs la traduction par ses soins de la lettre, confidentielle en principe, envoyée par la Présidence allemande du Conseil européen à ses partenaires, pour préparer les décisions de juin 2007, où il est demandé au point 7 si les gouvernements souhaitaient « utiliser une terminologie différente sans changer la substance juridique » (p. 95). Si cette lettre a bien été envoyée (ce qui avait effectivement filtré à l’époque) et si le processus s’est déroulé comme J. Ziller le prétend, on apprend incidemment que N. Sarkozy n’a fait qu’enrober de sa rhétorique un mécanisme lancé avant même son élection. Il se moque d’ailleurs carrèment des prétentions présidentielles  à avoir joué un rôle dans le processus (p. 135). Aucun terme n’est  en effet plus trompeur que celui de « mini-traité »  à suivre J. Ziller, ou alors le Traité constitutionnel était lui aussi « mini ». Notons cependant que, pour l’auteur, ce « jeu de bonneteau » n’a pas été voulu pour perdre en route les opinions publiques et réaliser les fantasmes conspirationnistes des eurosceptiques, mais qu’il résulte simplement de la dynamique de la discussion intergouvernementale, dès lors que les gouvernants de France et ceux des Pays-Bas ne voulaient plus entendre parler du TCE.

A cette tendance à conserver l’acquis de 2004, il faut toutefois ajouter, selon J. Ziller, si l’on examine non pas les modifications des Traités exclusivement, mais aussi tous les protocoles et déclarations qui les accompagnent, le monde proliférant des opt-outs et opt-ins, une méfiance montante des Etats membres envers le processus. Les complications qui s’accumulent depuis le Traité de Maastricht, souvent liées à une incapacité d’un gouvernement à affronter de front son opinion publique, et donc entièrement dues à la nécessité de surmonter les réticences de tel ou tel Etat (surtout celles des Britanniques et des Polonais en fait pour le présent Traité), s’accumulent encore avec le Traité de Lisbonne et traduisent la dissolution des ambitions européennes de certains gouvernants. « Le vrai problème est politique : les protocoles et déclarations sont devenus de plus en plus des instruments permettant d’exprimer la défiance des gouvernements à l’égard des institutions de l’Union » (p. 121). J. Ziller s’amuse (à en rire jaune) de la phase finale des négociations du Traité de Lisbonne en filant la métaphore avec les Voyages de Gulliver de J. Swift (p. 119-145), en soulignant que l’Union européenne est devenu un « Gulliver entravé ». Le Traité de Lisbonne ouvre cependant des possibilités, et il n’est pas le fin mot  ni de l’histoire institutionnelle de l’Union européenne ni de l’intégration européenne. Il ne faut pas désespérer ni le Berlaymont ni Fiesole.

L’analyse de J. Ziller s’inscrit donc dans le courant des déçus de tendance intégrationniste du Traité de Lisbonne. Il a d’ailleurs travaillé en collaboration avec Giuliano Amato à l’Institut européen de Florence, et il avait été associé à la proposition des professeurs de cet Institut d’un Traité européen simple et lisible, proposition qui a précédé le débat institutionnel.

Pour ma part, en le lisant, en tant non-juriste, je constate avec amertume que tout le processus engagé par la Déclaration de Laeken en 2001 aboutit exactement au contraire de ce qui était demandé à l’époque. On avait constaté alors que les populations européennes se sentaient étrangères au projet européen en raison de son opacité, de sa complexité, d’un sentiment croissant de « déficit démocratique », et on souhaitait doter le projet européen d’un texte clair et concis qui puisse être enseigné aux enfants des écoles, inventé par une Convention qui sortirait des impasses des CIG des années 1990. C’était l’idée du projet constitutionnel, succint à dessein , des professeurs de l’Institut européen de Florence qui était largement reprise. Toute l’inquiétude montante sur le « déficit démocratique » depuis le début des années 1990 semblait alors devoir trouver une réponse. Avec les échecs référendaires de 2005 et la reprise des mêmes élements en 2007 sous la forme du Traité de Lisbonne, on a abouti à un renforcement des tendances précédentes : des textes (constitutionnels de fait) encore plus compliqués qu’avant, fondés sur une méthode d’écriture que seuls les juristes peuvent vraiment suivre et comprendre. Je ne me rappelle plus du terme pour nommer ce genre de phénomène social, où l’on finit par faire le contraire de ce qu’on visait au départ. Hétérogénèse des fins? En tout cas, la classique phrase latine (Errare humanum est, sed perseverare diabolicum est) me paraît adaptée à la situation.

A cela s’ajoute le vote négatif des électeurs irlandais en juin 2008. Il y a comme une terrible cohérence entre l’analyse savante de J. Ziller (le proeuropéen convaincu) et le ressenti des Irlandais (un peuple peu eurosceptique en principe) qui ont déclaré aux sondeurs qu’ils ont voté non faute d’y avoir rien compris. Je suis aussi pour l’absolution du Commissaire Mac Creevy : il n’a pas lu le Traité de Lisbonne, avait-il dit, il a peut-être raison, qui peut le lire vraiment en dehors des spécialistes du domaine? (Même si la version consolidée des Traités est elle lisible.)

J. Ziller suppose que l’histoire aurait pu être autre (meilleure) si les gouvernements français et néerlandais avaient osé en 2005 affronter leurs opinions publiques respectives, et s’ils avaient obtenu des modifications à la marge du Traité constitutionnel européen pour faire ensuite revoter les Français et les Néerlandais sur le modèle des double référendum danois et irlandais. (Ou sur le modèle du double vote sur la Constitution française de 1946). En tant que politiste, je doute tout de même de cette possibilité ; l’électorat français avait tant de motifs (contradictoires) de s’en prendre aux textes européens que je vois mal quelles satisfactions on aurait pu lui donner; surtout, il aurait fallu que quelqu’un assume la défaite du « oui », à savoir Jacques Chirac, qui aurait dû démissionner et provoquer ainsi des élections présidentielles anticipées. En même temps, je suis entièrement d’accord avec l’idée qu’il faut expliquer à l’opinion publique ce qu’il en est vraiment de l’Union européenne: cette dernière a  bel et bien une « Constitution », inutile d’essayer de lui cacher plus lontemps.

L’histoire n’est de plus sans doute pas finie : selon la presse, l’Irlande s’enfonce rapidement dans la récession, la popularité du Premier ministre irlandais et de son parti s’écroule à mesure que l’économie sombre… Ce n’est donc vraiment pas le moment de reproposer un référendum sur le Traité de Lisbonne aux électeurs irlandais, même accompagné d’autant de protocoles et déclarations rassurants (en principe) pour les électeurs. Il faut attendre au moins que l’économie irlandaise commence à sortir de la récession. Ce qui nous renvoie de toute façon dans la seconde partie de 2009, voire en 2010…  Et si la récession dure plus lontemps, on finira par avoir un texte déjà dépassé quand il va entrer en vigueur.

« L’idée de la toute-puissance du marché était une idée folle. »

Selon le Figaro, N. Sarkozy aurait lors d’un discours à Toulon, devant un parterre de militants de son parti renoncé à adorer le nouveau diable du jour, le « marché », renoncé donc publiquement à ses oeuvres et à ses pompes. Alléluia, alléluia, il a vu la lumière. Il a donc déclaré, je cite toujours selon le Figaro,  sa foi nouvelle : « L’autorégulation pour régler tous les problèmes, c’est fini. Le laissez-faire, c’est fini. Le marché qui a toujours raison, c’est fini ». Il aurait même ajouté que :  « L’idée de la toute-puissance du marché était une idée folle ». Il prit soin de préciser toutefois que « L’anticapitalisme n’est pas une solution », se démarquant ainsi d’une Naomi Klein ou d’une Viviane Forrester.

On peut bien sûr admirer le talent tout chiraquien (sic) à moduler sa ligne idéologique déclarée en fonction des circonstances. On peut souligner le retour à une bonne vieille doctrine gaulliste de la puissance de l’Etat (capitaliste), accompagnée en plus d’une prétention (que j’approuve d’ailleurs) à limiter les échelons de gouvernement locaux dans notre pays (prétention qui arrive fort opportunèment aprés les sénatoriales de cette année…). On pourrait y voir aussi un discret hommage au (presque défunt) Front national, puisque « phynanciers » et « ronds-de-cuirs » sont ceux qui doivent disparaître de la circulation. On peut donc voir le discours sous un angle français.

On peut aussi y voir un parallélisme frappant avec le discours politique de Giulio Tremonti, le ministre italien de l’Economie. Dans un livre qui a été le seul événement « intellectuel » de la récente campagne électorale italienne, ce dernier expliquait que toute la globalisation libérale des dernières années était une pure folie, mené à un rythme inadapté par rapport aux capacités réelles d’ajustement des marchés. Tremonti accusait d’ailleurs la gauche modérée italienne, un Romani Prodi en particulier en tant qu’ancien Président de la Commission européenne, d’être responsable de cette erreur de calcul. Le livre a eu un impact extraordinaire parce qu’il permettait à la droite de se mettre au diapason des craintes de l’électorat, qui ne croit plus du tout aux vertus positives de la globalisation. Je me demande si N. Sarkozy ne tente pas la même opération, qu’il avait d’ailleurs déjà commencé à mettre en oeuvre lors de sa campagne électorale présidentielle. N’avait-il pas dit, par exemple, sur l’Europe qu’elle devait « protéger »?

Bien sûr, la contradiction ne peut qu’être notée entre les choix de politique publique à l’oeuvre depuis un an  (les « réformes ») et ce genre de discours : si le marché n’est pas la panacée, il faut revenir sur bien des choses (dont entre autres la réforme universitaire L. R. U. qui vise à instituer un quasi-marché pour augmenter l’efficacité, ou celle promise il y a quelques jours sur l’hôpital, avec là aussi la création d’un quasi-marché). Sans l’idée d’autorégulation du marché, toute l’organisation à venir de notre société serait à revoir de fond en comble. Cette tactique chiraquienne pour préempter au moins verbalement les critiques devrait être d’autant plus efficace que le grand parti d’opposition s’est inscrit aux abonnés absents pour cause de Congrès…

Une dernière idée qui me vient à cette heure tardive n’est autre que la confirmation que les idées comptent finalement peu dans des (grands) changements de politique publique. Toute cette situation semble en effet annoncer un changement de paradigme de politique économique, mais, dans le fond , qui pourrait prétendre qu’il y a des grands penseurs du rôle de l’Etat en circulation? En science politique en tout cas, c’est à peine si l’Etat, pour ne parler de l’intérêt général ou des hommes dédiés à cette fin qui l’incarneraient, existe encore.  Le langage ordinaire de la politique fait donc état d’un balancement marché/Etat, dont « nous »  prétendons savoir que le second terme n’est plus qu’une évanescence. Je me demande  toutefois si ce n’est pas « nous » qui avons créé par nos théories cette évanescence : aprés tout l’Etat, au sens de fonctionnaires payés pour agir au nom de la collectivité des citoyens, existe encore, mais ce qui lui manque essentiellement, c’est une doctrine cohérente de son rôle, qui ne peut visiblement plus se limiter à aider « le marché » à trouver les bonnes solutions dans le cadre d’une « bonne gouvernance ».