Simon Hix, « What’s wrong with the European Union & How to fix it ».

Il est des auteurs qui ont du nez. Simon Hix en fait partie. Il vient de faire paraitre un livre intitulé What’s Wrong with the European Union & How to Fix It (Cambrige, Polity, 2008), dont le titre (« ce qui ne va pas dans l’Union européenne et comment y obvier ») parait pour le moins d’actualité après la rebuffade irlandaise. Le livre a été écrit selon l’auteur au printemps 2007.

Le propos de Simon Hix est d’une grande simplicité:

– a) les Européens ont besoin d’une Union européenne capable d’engager les grandes réformes économiques et sociales permettant à cette zone du monde de survivre dans la compétition globale;

-b) l’Union européenne est actuellement incapable de faire ces réformes, car ces dernières sont bloquées par un système institutionnel « consensualiste » dans son esprit plus que dans sa lettre qui fait la part trop belle aux vetos des uns et des autres, et car toute réforme réelle, qui fait des gagnants et des perdants à court terme au moins, ne dispose pas de la légitimité publique nécessaire pour que les perdants acceptent sans regimber leur sort comme dans une démocratie nationale. Ainsi, il insiste sur le fait qu’en 2004-05, il existait de facto dans l’Union européenne une convergence entre la majorité du Parlement, la Commission européenne et son Président José-Manuel Barroso, et la majorité (qualifiée) du Conseil pour aller vers l’application d’un agenda socio-économique clairement libéral, mais que cet agenda a rapidement capoté faute de disposer en réalité d’un mandat clair de la part des citoyens de l’Union.

-c) la solution à cette impasse est de créer des « limited democratic politics » dans l’Union européenne. La recette est la même que la proposition de Jacques Delors à la veille des Européennes de 1999 (qui n’est pas citée d’ailleurs), à savoir de faire en sorte que chaque grand « parti européen » (PPE, PSE, ELDR, PDE, Verts…) propose avant l’élection européenne de juin 2009 son candidat à la Présidence de la Commission. Le chapitre 9 « A scenario : the 2009 European Commission contest » (p. 166-178 en particulier) décrit une telle compétition, et part de l’idée (intéressante) qu’il suffirait qu’un grand parti lance son candidat que par un simple effet de concurrence les autres partis se voient obligés de suivre. Les médias s’intéresseraient enfin à cette « course de petits chevaux », personnalisée et sans doute pleine de rebondissements. Une telle candidature exigerait évidemment une plate-forme électorale qui serait du coup diffusée dans les différents espaces nationaux. Les électeurs les plus attentifs seraient au courant que l’élection européenne porte sur un enjeu européen. Une fois l’élection passée, le parti arrivé en tête au niveau de l’Union en terme de mandats parlementaires pourrait revendiquer la Présidence de la Commission, même si, sans doute, il lui faudrait constituer une super-majorité au Parlement et au Conseil en s’alliant avec des partis proches. Simon Hix prend bien soin de faire remarquer qu’il ne s’agit pas pour lui de transposer « Westminster » à « Bruxelles », mais d’imaginer plutôt un mécanisme de majorité large – mais identifiable (donc « accountable »)- telle qu’on le trouve en Allemagne, en Autriche ou en Belgique. Avec une telle majorité au Parlement européen, la Commission pourrait alors poursuivre résolument un agenda politique connu au moins des citoyens les plus éclairés, et il serait alors possible de faire des gagnants et des perdants sans que ces derniers se sentent lésés dans leurs droits démocratiques à défendre leurs intérêts via leur vote.

L’analyse de Simon Hix repose sur sa connaissance du Parlement européen : ses propres travaux montrent qu’au sein du Parlement européen, un démocratie transnationale des partis organisé selon un axe droite-gauche fonctionne de fait, sur la considération d’une politisation de plus en plus évidente de la Commission qui constitue le reflet exact des rapports de force politiques (au Conseil et au Parlement) au moment de sa constitution, sur la montée en puissance au sein du Conseil d’alignements partisans. Cette division partisane (ou plutôt idéologique) de plus en plus marquée tient selon lui à la phase nouvelle de la construction européenne dans laquelle on se trouve : il ne s’agit plus de faire le marché intérieur ou de constituer l’Union européenne dans ses grandes lignes, ce qui dans le fond profitait à tous les acteurs, comme dans les années 1980 et 1990, mais de décider des grandes politiques économiques et sociales de l’Union (voie social-démocrate ou voie libérale d’adaptation à la mondialisation?).

Son analyse repose aussi sur la considération désormais inattaquable en science politique que les élections européennes n’ont été jusqu’ici que des « élections nationales de second ordre », et qu’en conséquence, il n’existe au niveau européen proprement dit, aucun mécanisme permettant de faire la liaison entre la performance des gouvernants et le jugement des citoyens. Pour lui, toutes les critiques du déficit démocratique de l’Union sont largement infondées (voir chap. 5, p. 72-75), sauf la principale, à savoir qu’il n’existe pas de possibilité pour les citoyens d’arbitrer par leur vote la compétition pour le pouvoir au niveau européen (ce qui reprend la vision de la démocratie comme compétition des élites arbitrés par les votes du peuple illustrée par Schumpeter). Tenant compte de ces deux séries d’éléments (un alignement progressif au sommet sur des visions du monde transnationales, et des élections européennes demeurées nationales), il propose de recoller les morceaux à travers justement une « européanisation des élections européennes ».

L’analyse est évidemment brillante, mais elle n’est pas sans défauts.

Reprenons pas à pas l’analyse : selon Simon Hix, il faut faire de grandes réformes socio-économiques qui feront des gagnants et des perdants. Il indique d’ailleurs qu’une vision plus majoritaire de l’agenda européen permettrait des compensations plus sensées entre politiques publiques en faveur des perdants. On éviterait de raisonner par « issue » et on reviendrait ainsi à une vision plus globale de la politique suivie. Si l’on doit libéraliser le marche du travail (en France par exemple), nous dit-il autant que cela se fasse dans un contexte où des emplois seront créés en grand nombre en raison d’une bonne conjoncture économique (à l’image de ce que fit M. Thatcher dans la seconde moitié des années 1980 via une politique monétaire laxiste). Cette idée me parait très intéressante, encore qu’on l’observe peu au niveau des États nations eux-mêmes où le plus souvent chaque Ministère (de la même couleur politique) travaille pourtant sans tenir compte de ce qui se passe dans le Ministère d’à coté.

Si on regarde concrètement qui est cité par S. HIx comme « perdant » des grandes réformes à venir, on trouve surtout les travailleurs les moins qualifiées, actuellement protégés par leurs syndicats (en France, Belgique et Allemagne en particulier). S. Hix reconnait et démontre via les données Eurobaromètres que les citoyens les moins qualifiés s’opposent à l’Union européenne plus que les qualifiés. L’opposition à l’Union européenne est pour lui fondée en raison dans les perspectives économiques qu’offre l’Union à chaque groupe social. Il fait sans doute montre de réalisme et il faut l’en féliciter grandement, mais est-il bien conscient que cela revient à accepter comme les « tables de la loi » que désormais seuls la libéralisation du marché du travail à la Britannique ou éventuellement la flexisécurité à la Danoise constituent le sort des moins qualifiés? Ou plus encore que les populations en général doivent apprendre à « s’adapter ou périr » dans un contexte de mondialisation? S. Hix ne veut pas voir que l’idéal de vie de l’adaptation permanente (vue du centre droit ou du centre gauche) que promeuvent les élites économiques et politiques ne correspond peut-être pas à celui d’une grande partie de la population européenne. Il ne se pose pas la question : et si dans le fond, les citoyens n’en pouvaient plus de cette « guerre économique » que l’Union européenne promeut en voulant nous défendre du pire? Il note lui-même que, si les moins qualifiés n’aiment pas l’Union européenne, toutes les catégories sociales deviennent moins favorables à l’Union depuis quinze ans. Bref, la tonalité « blairiste » ou « Neue Mitte » qu’il attend de l’Union européenne de ses rêves risque de ne pas beaucoup séduire les électeurs européens. D’une certaine façon, G. Tremonti avec son livre à succès La Paura e la Speranza, aussi critiquable soit-il, livre qui l’a ramené sur le devant de la scène politique italienne, me semble avoir un « coup politique » d’avance sur un S. Hix. Faire autant de perdants à court terme est désormais invendable politiquement… il faut donc penser autrement.

Sur l’analyse du système politique de l’Union, S. Hix balaye d’un revers de main le poids de certaines institutions ou de certaines pratiques. Pour lui, la CJCE ne constitue pas un élément important dans la définition de la ligne politique générale de l’Union européenne. On peut vraiment en douter, or celle-ci poursuit encore et toujours un agenda intégrationniste de tonalité nettement néo-libérale. Le récent arrêt Viking est difficile à interpréter en un autre sens. Par ailleurs, S. Hix veut ignorer que les lobbys existent à Bruxelles et qu’il serait difficile de trouver une décision prise – en dehors de la grande politique institutionnelle – qui ne fasse pas intervenir directement de telles instances. Il est vrai que S. Hix constate que le Parlement européen vote les textes selon une logique essentiellement partisane, mais il ne va pas voir bien sûr si le détail de chacun de ces textes ne correspond pas en fait à l’action de tel ou tel lobby. Or, si l’on regarde l’Union européenne par ce prisme du lobbying, il est là encore extrêmement difficile de ne pas constater un asymétrie entre représentants du big business et tous les autres. S. Hix répondrait sans doute que la possibilité que cette asymétrie des forces ait un effet dans les textes adoptés tient entièrement aux rapports de force partisans dans le Parlement européen, dans le Conseil et dans la Commission. Avec une majorité de centre-droit dans ces instances, l’écoute du big business est bonne, elle le serait moins avec une majorité très marquée à gauche.

C’est sans doute sur l’applicabilité de sa proposition d' »européanisation des élections européennes » qu’il faut avoir le plus de doutes.

La première difficulté tient au fait que les partis européens actuels et les groupes parlementaires du Parlement européen sont pour le moins divisés selon des lignes publiques d’opposition: S. Hix, qu’on sait marqué à gauche par ses travaux précédents pour le PSE, souhaite une candidature unique de ce parti à l’occasion des élections européennes. Il évoque à mots couverts une certaine « Margot » (toute ressemblance avec une femme suédoise occupant un poste dans l’actuelle Commission étant du plus mauvais esprit). Cela serait sans doute un bon choix, mais sur quelle ligne? Le Labour britannique et le PS français ne veulent pas être confondus face à leurs électorats respectifs : si le PS français s’alignait sur une telle candidature, il ouvrirait un boulevard à sa gauche, je vois d’ici la joie d’O. Besancenot; si le New Labour se soumettait publiquement à une instance européenne quel qu’elle soit, les eurosceptiques s’en donneraient à cœur joie pour dénoncer cette (nouvelle) soumission à un complot des continentaux. Il existe en plus actuellement le problème italien avec un « Parti démocrate » en formation qui inclut un membre du PSE, les DS, mais dont la direction, pourtant ex-DS, rejoindrait, semble-t-il, volontiers le PDE, laissant de fait l’Italie sans grand parti lié au PSE… Ou alors il faudrait imaginer une candidature commune PSE-PDE… , mais comment la faire accepter en France? Une alliance Modem-PS aux Européennes? Ou alors le même candidat pour la Commission et des listes séparées et concurrentes? Voilà qui va clarifier les choses à l’électorat français!

La situation est un peu meilleure du côté du PPE, sans doute plus unifiée sur une ligne politique néo-libérale et conservatrice à la fois, mais que faire alors des Conservateurs britanniques et autre alliés du DE (Démocrates européens)? Proposeraient-ils leur propre candidat à la Présidence de la Commission? Ne seraient-ils pas obligé d’annoncer devant leurs électeurs qu’ils ne voteront pas pour le candidat PPE trop fédéraliste à leurs yeux? Et si le candidat président de la Commission est acceptable par les DE, l’électorat fédéraliste du PPE ne va-t-il pas aller voir ailleurs?

Du côté des moyens et petits partis, le drame est qu’aucun n’est en mesure de faire une campagne réelle sur 27 pays : de manière inexacte, S. Hix attribue aux Verts une telle capacité, mais dans la plupart des ex-pays de l’Est, les partis écologistes sont aussi divisés que groupusculaires. Même l’ELDR manque de représentants crédibles dans certains grands pays : imagine-t-on sérieusement le Parti radical (valoisien) faire campagne seul aux Européennes en France au nom d’un « parti européen » dont personne n’a jamais même entendu parler (il existe pourtant depuis les années 1970)? De même pour la Gauche unitaire européenne, complètement plombée par l’héritage du « socialisme réel » dans de nombreux pays.

Si l’on écarte ces détails, encore faut-il trouver les personnalités adéquates. J’ai quelque doute sur l’attrait électoral d’un candidat « étranger » quel qu’il soit, mais je peux me tromper. J’ai aussi des doutes sur l’acceptabilité publique d’un processus électoral où il existe de fait des « bourgs pourris »: rappelons encore une fois que la répartition des mandats d’eurodéputés par Etats n’a pas de rapport de proportionnalité avec la population de chaque Etat. L’électeur d’un petit Etat dispose d’un poids énorme par rapport à celui d’un grand Etat, et cet effet va en se renforçant à mesure que l’Union s’agrandit et que le nombre de députés européens est limité à moins de 750 personnes. Il est alors à souhaiter que l’on n’ait pas la victoire en voix d’un camp et sa défaite en sièges en raison de cet effet, ce qui passerait sans doute assez mal du côté des perdants (même si cela nous rappelerait les Etats-Unis).

Enfin admettons que le processus se soit déroulé comme S. Hix nous le décrit, une majorité de centre-gauche se dessine autour du PSE, qui est de nouveau le premier parti du Parlement européen. On peut rêver… (vu la défaite probable à cette date du New Labour et du SPD allemand et la faiblesse de la gauche en Pologne, que ne compenseront sans doute pas le triomphe du PS français). Les gouvernements qui eux sont majoritairement à droite ou au centre-droit vont-ils accepter ce genre de situation? Probablement, ils accepteraient la nomination du candidat PSE à la Présidence de la Commission, tout en demandant qu’il soit bien entouré de Commissaires de centre droit ou de droite. Je vois mal en effet, et S. Hix le reconnait plus ou moins, un pays nommer un Commissaire issu de son opposition. En gros, on se retrouverait dans une situation de cohabitation. S. Hix reconnait d’ailleurs largement qu’au total le système politique européen ne serait pas fondamentalement modifié, cela serait une évolution partielle, c’est pour cela qu’il parle de « limited democratic politics » dans la mesure où les mécanismes de check and balances continueraient à fonctionner, mais, dans ce cas, est-ce que le double objectif qu’il s’assigne lui-même, relégitimer l’Union européenne auprès des citoyens et mettre en œuvre de grandes politiques de réforme, ne serait pas manqué? Après la grande comédie des élections européennes, enfin suivie par les médias (et sur ce point je lui donne entièrement raison), ne retomberait-on pas dans les règles habituelles de partage du pouvoir, ce qui serait de nature à renforcer les doutes des citoyens?

Plus encore, toute l’idée de S. Hix repose sur l’idée que les gouvernants nationaux auraient envie de se lier les mains par avance dans le choix du Président de la Commission, et qu’ils accepteraient de perdre en cas de défaite de leur camp sans pouvoir négocier leur acceptation du candidat du camp d’en face. Là encore je suis dubitatif.

Quoi qu’il en soit la livre de S. Hix a le mérite de prendre position, de faire un pari sur l’avenir dont la clarté est telle que nous pourrons dire bientôt s’il avait raison ou tort. Son livre est bien sûr un plaidoyer au sein du PSE pour faire advenir ce qu’il décrit. Nous allons donc voir si S. Hix va réussir là où J. Delors échoua en 1999.

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4 réponses à “Simon Hix, « What’s wrong with the European Union & How to fix it ».

  1. Le titre de la précédente entrée (démocratie ou UE ?) avait des accents à la Moravcsik [http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/settlement.pdf], c’est donc avec plaisir que je découvre votre note sur le livre de Simon Hix. Il y a bien un océan entre les deux.
    Je pense que ce qu’il y a de très intéressant dans son approche, surtout dans les circonstances actuelles, c’est qu’il insiste sur le fait que sa proposition de mise en place de « limited democratic politics » peut se faire dans le cadre des institutions actuelles. Pas besoin de grandes reformes institutionnelles, de modifications complexes des traités dont les rédactions sont toujours absconses pour la plupart des citoyens. Le véhicule UE ne marche pas bien et consomme trop (de légitimité) alors on veut nous faire changer de voiture. Hix nous dit qu’en fait il suffit de changer notre manière de conduire pour mieux avancer en consommant moins.
    J’ai surtout plaisir à voir un intellectuel pro-européen, qui plus est ancien conseiller gouvernemental, adopter un point de vue différent de la plupart des critiques actuels dont les opinions, au mieux condescendantes, au pire méprisantes, attribuent toujours le blocage de l’UE aux citoyens qui, décidemment, sont bien incapables de comprendre ce qu’on leur présente. Hix renverse le poids de la culpabilité. C’est d’abord aux élites politiques de changer leur manière d’agir pour que l’UE regagne en légitimité.
    Je trouve que vous expédiez bien rapidement sa description de la démocratie européenne. Certes il admet que la plupart des critiques du déficit démocratique sont infondées mais il termine sur sa propre critique qui, mine de rien, est assez féroce. Il me semble d’ailleurs que contrairement à ce que vous semblez indiquer, il dépasse largement une vision simplement schumpetérienne puisqu’il dénonce une démocratie européenne qui n’est que procédurale mais qui au niveau substantiel s’apparente à un « despotisme éclairé ». [“The EU is certainly democratic in procedural terms, in that we elect our governments and MEPs, who together appoint the Commission and make policy in our name in Brussels. In substantive terms, however, the EU is closer to a form of enlightened despotism than a genuine democracy.”]
    Le travail d’anticipation et de déminage des critiques à la fin de l’ouvrage est assez remarquable.
    En tout les cas, même si on peut effectivement être sceptique sur la volonté des politiciens d’accepter de jouer le jeu, la lecture du texte est rafraichissante et stimulante dans le concert des débats actuels. Bon choix.

  2. En effet, je ne pense pas qu’on puisse se contenter de laisser aller les choses au fil de l’eau comme le suggère l’analyse de Moravscik que vous citez, et ce n’était pas le sens de mon post précédent. Je suis intéressé comme vous par l’idée de S. Hix de la possibilité d’une réforme sans trop s’inquièter pour le cadre institutionnel: « Nice » ou « Lisbonne » peu lui chaut semble-t-il, les formes institutionnelles étant déjà en place pour une « limited democratic politics » dans l’Union européenne, même si l’accroissement des domaines de la codécision pour le Parlement européen renforcerait cette possibilité de politisation publicisée des affaires européennes, il semble d’ailleurs avoir écrit son texte au moment où il n’était pas évident qu’un Traité de Lisbonne verrait le jour. En revanche, je ne tiens guère à une démonstration de non-démocraticité du système politique européen via le sort réservé au vote irlandais.

    Pour ce qui concerne S. Hix, je n’ai en effet pas trop insisté sur sa critique de l’Europe du point de vue du « déficit démocratique », et sur la formule que vous citez (« In substantive terms, however, the EU is closer to a form of enlightened despotism than a genuine democracy »), qui se trouve d’ailleurs répétée deux fois dans l’ouvrage. En effet, si je prends cette phrase pour autre chose qu’un artifice rhétorique, si je la prends au sérieux, l’expérience historique m’apprendra facilement qu’aucun « despotisme éclairé », aussi éclairé soit-il, n’a jamais cédé la place à quelque chose d’autre de plus démocratique, sans une forme de crise et de pression populaire plus ou moins violente. Il a fallu l’ère des révolutions pour sortir de cette époque. Donc, si on prend la phrase au sérieux avec tout ce que cela comporte de « vested interests » pour les élites gouvernantes,politiques et administratives, inutile d’espèrer qu’elles changent leurs comportements, sauf si l’on considére que nous approchons d’une crise majeure ou que nous sommes déjà dans une crise majeure.

    En tout cas, l’idée de S. Hix va rapidement arriver sur l’agenda européen : Jean -Claude Juncker propose dans son interview à « Libération » de ce jour (19 juin 2008) une solution de ce genre : »Il faudrait que les grandes familles politiques européennes disent avant les élections européennes de juin prochain quel est leur candidat à la présidence de la Commission afin qu’il y ait plus de transparence dans le choix offert. »

    Cf. http://www.liberation.fr/actualite/monde/333238.FR.php

    Daniel Cohn Bendit propose peu ou prou la même chose dans un chat sur « le Monde » en date du 17/06/2008: « S’ils font cela [réviser le nombre des sièges attribués à chaque pays si on doit voter selon le Traité de Nice en juin 2009], pourquoi ne pas en même temps changer une règle électorale européenne et dire : les têtes de liste des familles politiques européennes (PPE, conservateurs, libéraux, Verts, communistes…) peuvent être candidats dans tous les pays. Vous auriez donc l’ébauche d’un véritable débat sur l’Europe qui serait un débat européen.Donc les Verts, par exemple, auraient la même tête de liste en France, en Allemagne, en Italie, etc. Et la même chose pour les autres. Après les élections, ils diraient simplement : je prends mon siège en Allemagne, ou en Italie.. et dans les autres pays, comme ce sont des élections à listes, c’est la personne arrivée derrière qui serait automatiquement élue. Donc mon utopie est vraiment bête, simple : je rêve d’une vraie élection européenne avec un débat européen. Un vrai débat où l’imagination européenne serait au pouvoir. »

    Cf.http://www.lemonde.fr/web/chat/0,46-0@2-1058958,55-1059096@51-1032345@45-2,0.html

    Bref, l’idée de S. Hix semble correspondre à quelque chose qui est dans l’air du temps; si elle s’imposait sous la douce pression des plus fédéralistes des dirigeants européens, Moravscik n’aurait plus qu’à manger son chapeau, ce qui ne serait pas sans me déplaire.

  3. Aviez-vous vu que Simon Hix porte son travail de lobbying jusque dans les colonnes du Financial Times ? http://www.ft.com/cms/s/0/28448f96-3ccf-11dd-b958-0000779fd2ac.html?nclick_check=1

  4. Merci de m’avoir signalé cette réaction à chaud de Simon Hix. Bel exemple d’exploitation d’une opportunité politique pour vendre une thèse comme solution. Il confirme qu’il ne croit pas aux vertus du Traité de Lisbonne – ce que laissait déjà entrevoir son livre (écrit au moment où le contenu de ce dernier était encore simplement inclu dans la Constitution)- en faisant même allusion à des dispositions dangereuses (comme si j’ai bien compris la perte par certains Etats de « leur » Commissaire européen). Il indique les trois éléments qui permettraient un meilleure « accountability » de l’Union européenne vis-à-vis de ses ressortissants : élections semi-directes du Président de la Commission, transparence sur les votes au Conseil lorsqu’il exerce la compétence législative (idée qu’il est le « Sénat » ou « Chambre des Etats » de l’Union), surveillance accrue des Parlements nationaux sur l’activité législative de l’Union.

    J’en profite pour répéter mes doutes sur la solution de S. Hix sur le choix d’un candidat par chaque parti européen pour le poste de Président de la Commission. Vu les difficultés à décider de quoi ce soit (sinon de temporiser) au dernier sommet européen, je vois mal comment le PPE et le PSE pourraient se mettre d’accord sur un candidat. Silvio Berlusconi vient de tancer par exemple la Commission Barroso; en même temps, désavouer Barroso officiellement serait tout de même difficile pour le PPE, d’autant plus que ce dernier semble vouloir tenter d’obtenir un second mandat.

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