J. De Maillard, Y. Surel, Les politiques publiques sous Sarkozy

Nous voici à quelques petites semaines de l’échéance : les électeurs de la République française vont choisir en l’espace de deux dimanches un nouveau Président (roi? empereur? leader? amuseur?), mais, par là même, ils vont aussi se prononcer les 22 avril et 6 mai 2012 sur le quinquennat 2007-2012. En effet, comme le Président sortant a cru bon de se représenter aux suffrages, il est impossible de ne pas faire un premier  bilan de son action de gouvernement à l’occasion de cette élection.

Dès le début du quinquennat, les bilans n’ont d’ailleurs pas manqué. Nos collègues, Jacques de Maillard et Yves Surel, ont choisi d’alourdir le dossier en rassemblant autour d’eux une équipe de politistes français et étrangers pour faire un état de (presque) toutes les grandes politiques publiques pendant le quinquennat. En effet, l’éducation et la défense sont absentes du tableau. Cela donne du coup un solide livre de 400 pages: Les politiques publiques sous Sarkozy (Paris : PFNSP, 2012), qui, du point de vue éditorial, se trouve être aussi le troisième volume paru d’un ensemble conséquent sur les politiques publiques en France.

J’ai écrit à dessein « alourdir le dossier », car il faut bien le dire, cela m’étonnerait que les militants de l’UMP ou de quelque autre parti de la majorité sortante lisent ce livre avec un grand plaisir. En effet, quoique tous les collègues ici réunis s’astreignent au respect des faits (en général bien connus de ceux qui ont suivi l’actualité de ces cinq dernières années) et à celle d’une déontologie scientifique favorisant la pondération du propos, et qu’ils corrigent à l’occasion des exagérations de l’opposition sur le bilan du quinquennat, il ressort de cet ouvrage une image finalement désormais assez banale de la Présidence Sarkozy : « So Much Noise for Nothing ». Ou, en bon français, que de bruit et de fureur pour si peu de substance nouvelle.  Il se trouve que ce jour même, Nicolas Sarkozy a promis que, s’il était réélu, il serait une autre sorte de Président que celui qu’il a été pendant cinq ans. Aurait-il lu lui-même le livre dont nous faisons ici la chronique?

En effet, l’apport premier de toutes ces contributions est de montrer que, dans tous les domaines de l’action publique considérés, au delà des différences,  les schémas se ressemblent : une grande volonté de « rupture » au départ à travers une implication personnelle du Président dans le dossier sectoriel considéré, pour ensuite être ramené dans le lit habituel des politiques publiques de moyenne période de l’État français,  soit par le respect d’une base électorale à préserver ou d’un lobby à cajoler, soit par le droit constitutionnel, soit par le droit européen, soit par la configuration administrative et institutionnelle de la dite politique publique,  sans compter les quelques revirements plus ou moins accentués dans certains cas (politique africaine ou politique fiscale par exemple) qui ne sont d’ailleurs pas passés inaperçus. Les deux directeurs de l’ouvrage résument cela ainsi (p.42-44)  : une présidence qui ne fut pas de « rupture » si l’on observe une à une les politiques publiques suivies, où l’on constate « l’écart entre un discours volontariste, offensif et des changements substantiels réduits »; une tendance prononcée à faire des coups au nom de la volonté politique sans afficher  pourtant de ligne idéologique claire dans l’action suivie . Ou, pour être plus clair encore, « La rupture n’est ainsi sans doute pas là où l’on l’attend, car c’est par l’inflation rhétorique et communicationnelle que Nicolas Sarkozy tranche de la façon la plus nette avec ses prédécesseurs » (p. 43).

De fait, à lire les différents chapitres de l’ouvrage, le diagnostic de J. De Maillard et d’Y. Surel semble pertinent. Nous serions tenté d’y ajouter dans une lecture transversale un évident problème d’agenda présidentiel et une absence des ministres comme acteurs pertinents des politiques publiques étudiées. En effet, dans  toutes les études sectorielles ici rassemblées, il apparait que les ministres du domaine concerné valsent, changent, n’ont qu’un poids très limité, si ce n’est nul, dans les décisions prises dans leur domaine de compétence, et qu’en pratique, il faut, comme l’a souligné la presse au fil de la Présidence Sarkozy, aller voir pour comprendre ce qui se trame ce que font les conseillers de l’Élysée. C’est flagrant par exemple dans le chapitre  sur la gestion de la crise financière (chap. 14, Nicolas Jabko et Elsa Massoc, « Nicolas Sarkozy et la crise financière. Cherchez la rupture! », p.321-340) où la situation décrite apparait presque « poutinienne », mais aussi dans le chapitre (excellent par ailleurs) sur la réforme territoriale (chap 8., Patrick Le Lidec, « La réforme des collectivités territoriales sous Sarkozy. Entre (mise en scène du) volontarisme et incrémentalisme », p. 189-210).  Dans la plupart des chapitres, le nom même des ministres en charge n’est pas même cité par les auteurs; par contre, on connait parfois ceux, si on ne les connait pas déjà, des conseillers à la Présidence, ou bien ceux des administrations centrales concernées. La Présidence Sarkozy a visiblement atteint le stade de la perfection au niveau  des « Ministres Godillot », ou bien, est-ce une erreur collective de vision des auteurs des différents chapitres, eux-mêmes obnubilés par le « sarkozysme »? Nous aurions tendance à leur faire plutôt crédit, d’autant plus qu’à ce jour le seul ministre de ce quinquennat, dont le nom semble devoir rester dans les mémoires, sera justement celui d’un ancien (principal) conseiller présidentiel: Claude Guéant.

Vu cette configuration « consulaire » du pouvoir d’État, qui, par ailleurs éloigne la France de ses voisins européens où, en principe, les ministres en charge comptent dans le jeu politique autour de leurs dossiers, il n’est guère étonnant d’observer comment des moments d’activisme présidentiel sur certains dossiers sont suivis d’un enlisement, voire d’un abandon, du sujet par la suite. Un homme, même entouré de conseillers nombreux et efficaces, ne peut pas suivre au jour le jour tous les dossiers d’un pays comme la France. Il se heurte à un problème d’agenda, et peut-être d’énergie. Comme dirait sa femme actuelle, il risque de se tuer à la tâche…

Pour ajouter au dossier à charge, l’ouvrage ajoute qu’une attention considérable semble avoir été investie dans la gestion de l’opinion publique. Erik Neveu (chap. 1, « Les politiques de communication du Président Sarkozy », p. 47-69), dans quelques pages remarquablement claires, explique bien à quel point l’actuel Président a décidé d’utiliser une stratégie de saturation en terme de communication en multipliant les annonces et les coups, au risque de finir par lasser son auditoire face à des faits souvent contraires à ses annonces, et surtout au risque de se saturer lui-même. « Le budget-temps considérable consacré par Nicolas Sarkozy à la gestion des médias et au suivi de l’opinion soulève par ailleurs des questions de fond sur les définitions du métier politique, au double sens de fonction et de savoir-faire. »(p. 63). Cette idée d’une part disproportionnée allouée par le Président à la propagande de sa cause est renforcée par la recherche de Céline Belot (chap. 2. , « Gouverner par les sondages? Nicolas Sarkozy et l’opinion publique », p. 72-92). Celle-ci croit pouvoir discerner qu’à chaque moment où la popularité présidentielle s’étiole dans les sondages rendus publics, correspond une contre-attaque médiatique avec annonce présidentielle de quelques mesures censées lui rallier l’opinion (cf. p.81-86) – ce qui ne l’empêche pas d’ailleurs de finir par battre des records d’impopularité… Il ne s’agit peut-être là que d’une (mal)heureuse série de coïncidences, mais il sera intéressant d’avoir un jour des témoignages de l’intérieur du premier cercle présidentiel pour vérifier ce qu’il en fut vraiment de la gestion de l’agenda.

Pour adopter un autre point de vue sur l’ouvrage que l’obsession Sarkozy qui finit par être lassante, les chapitres pris un à un présentent à chaque fois un bon état de l’art sur la politique publique considéré. L’avantage, en particulier pour un lecteur étudiant, de chacun de ces chapitres est sans doute qu’ils ne sont pas trop chargés de l’habituelle inflation conceptuelle typique de nos collègues spécialiste des politiques publiques, et qu’ils décrivent  des faits, indiquent des dates, des procédures, fournissent en somme des récits lisibles. Comme ce sont le plus souvent des spécialistes déjà connus des différents domaines considérés, le lecteur que je suis retrouve des thèmes déjà abordés par les mêmes auteurs ailleurs, et n’est du coup pas trop surpris de ce qu’il peut lire. Les bibliographies sont en général bien faites, et permettent d’aller plus loin – même si un observateur attentif remarquera que, parfois, certains se gardent bien de citer leur(s) concurrent(s) direct(s) dans le sous-champ académique considéré, éternel péché véniel(?) de l’universitaire.

Pour être plus critique enfin, certains chapitres me paraissent un peu trop oublieux des réactions populaires et associatives aux politiques suivies, en particulier celui consacré à la politique migratoire (chap. 12, Joao  Carvalho et Andrew Geddes, « La politique d’immigration sous Sarkoy. Le retour à l’identité nationale », p. 279-298), qui oublie à la fois le rôle de RESF, et surtout le long conflit des « sans-papiers » encadré par la CGT. Ce quinquennat apparaitra peut-être comme celui où des mécanismes sociaux et économiques ont fini par montrer, contre la volonté politique, que la société française ne peut pas se passer d’immigration.

Sur le plan des lacunes, je ne peux que regretter que l’éducation primaire et secondaire et la défense aient été oubliés, ou que les deux directeurs de l’ouvrage n’aient trouvé aucun volontaire pour traiter le sujet. Ces deux postes constituent pourtant les principales sources de dépense de l’État (en dehors du service de la dette publique), et surtout ils ont connu eux aussi des politiques publiques de « rupture » de la part de N. Sarkozy. En particulier, le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a eu, d’évidence, un fort impact sur les politiques éducatives suivies, et sur le ressenti des ressortissants (élèves, parents, enseignants) des dites politiques éducatives. Sans doute, ajouter ces deux cas au tableau n’aurait pas changé le diagnostic général qui visait à comprendre la nature de la Présidence Sarkozy, mais, pour que le livre soit un instrument de connaissance des politiques publiques en général sous Sarkozy (pour un lecteur étudiant par exemple), il me semble qu’il s’agit là d’une double absence regrettable.

Enfin, mais c’est là ma marotte personnelle, je trouve que le livre traite trop peu des enjeux économiques et financiers de tous ces choix de N. Sarkozy. Le chapitre sur la politique économique (chap. 13, Ben Clift, « Les politiques économiques sous Sarkozy », p. 299-320) est plutôt rapide, et donne une impression de surplomb un peu moqueur vis-à-vis de ces pauvres frenchies toujours aussi incapables de se réformer qui tranche un peu avec le reste de l’ouvrage. Cette faiblesse traduit sans doute le fait que, pour l’instant, les politistes français ne souhaitent pas intégrer dans leurs réflexions sur les politiques publiques des considérations proprement économiques, et laissent dans le fond l’économie aux économistes.  J’aurais pourtant aimé trouver dans ce livre un vaste tableau des grands équilibres de l’Etat, et donc des grands postes de recettes et de dépenses, traités dans une vision politiste (par exemple, en réfléchissant aux équilibres sociaux et politiques qui déterminent ces dépenses). N. Sarkozy a-t-il eu là aussi une faible particularité? Ou bien a-t-il été le « Président des riches » comme le prétendent certains? Ou encore un clientéliste sans scrupules (cf. allégement de la TVA sur la restauration)? Ou encore a-t-il  vraiment mis pour reprendre la célèbre expression de son (inutile) Premier Ministre  la France en faillite?

J’en demande peut-être trop à un seul ouvrage… Au total, ce livre constitue un bel état de l’art de la part de nos collègues spécialistes des politiques publiques. Il sera vraiment intéressant d’y revenir dans quelques années pour voir si des inflexions n’ont pas échappé aux auteurs.

Ps. Pour une présentation par Y. Surel et J. De Maillard de leurs principales conclusions (que j’ai apparemment bien résumées, car elles sont clairement dites dans l’ouvrage), voir ici sur le site de Laurent Mucchieli. Décidément, ce livre n’est pas à lire tout de suite si on se trouve être un militant UMP, seulement après le 6 mai. Cela pourra servir – ou non.

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