Raul Magni Berton, Démocraties libérales. Le pouvoir des citoyens dans les pays européens.

Raul Magni-Berton, mon collègue de bureau à l’IEP de Grenoble, vient de faire paraître un livre ambitieux, Démocraties libérales. Le pouvoir des citoyens dans les pays européens (Paris, Economica, 2012).  Contrairement à la plupart des publications récentes de jeunes auteurs français en science politique, R. Magni-Berton se risque à faire ce qu’on pourrait appeler de la « macro-théorie ». Probablement, parce qu’il n’a pas été socialisé aux normes de la jeune science politique française (les « moins de 50 ans »), il ne sait pas que ce genre de choses (la « grande théorie ») n’est plus pour nous. Nos ancêtres intellectuels de quelque obédience qu’ils soient (M. Duverger, R. Aron, P. Bourdieu, M. Foucault, etc.) le faisaient avec gourmandise et succès, mais nous sommes désormais des gens sérieux et ennuyeux. Normalement, nous ne sommes en effet censés étudier que de petits objets empiriques (du genre pour prendre un exemple parmi cent… les emplois du temps des hommes politiques…) auxquels par un brillant tour de passe passe conceptuel nous donnerons une dignité théorique. En plus, nous sommes censés pratiquer une peu économe division du travail scientifique. Cette dernière devrait nous permettre à terme d’établir la carte du monde à l’échelle 1  – ceci à la mémoire du grand Borgès. Cette aimable écologie du travail scientifique, où chacun aura à terme  son « micro-objet » bien à lui, possède en plus le mérite d’éviter toute grande controverse intellectuelle. Celle-ci pourrait en effet attiser les conflits. Bien sûr, j’exagère largement, il y a des exceptions (par exemple, Andy Smith dans les études européennes qui a construit, tout seul comme un grand, sa théorie), et quelques uns d’entre nous s’autorisent à de fortes pensées de temps à autre, mais le mieux reste tout de même de penser petitement pour progresser raisonnablement dans la carrière.

Mon collègue Raul, lui, va à l’encontre de cette tendance. Il pense en grand. Il veut reposer à nouveaux frais rien moins que la question classique du « pouvoir des citoyens » dans les démocraties européennes contemporaines. C’était déjà la question que se posait de manière comparative sur les démocraties d’alors un penseur de la première science politique d’avant 1945 comme James Bryce, et, d’ailleurs, la réponse de Raul Magni-Berton n’est en substance guère différente de celle donnée par ce dernier en… 1921. Il le fait en plus sur des fondements peu pratiqués en France par les politistes, à savoir la tradition du « rational choice ». (Il est aussi l’un des traducteurs en français du manuel de D. Mueller, Choix publics. Analyse économique des décisions publiques, Bruxelles : De Boeck, 2010.)

La position de mon collègue est de souligner le caractère fondamentalement non-représentatif de la démocratie représentative, tout en expliquant cependant que cette dernière ne laisse pas les citoyens sans pouvoir. Contrairement aux mythes qu’on apprend encore parfois aux enfants des écoles, les hommes politiques et les partis politiques ne représentent directement en aucune manière les citoyens qui votent pour eux, au sens où les politiciens et les partis seraient dans leur action le reflet des volontés citoyennes. Fondamentalement, les politiciens et les partis poursuivent des objectifs, des buts, qui leur sont propres et sont détachés de toute forme de « volonté générale ». Si des élections n’étaient pas organisées, n’importe quel politicien ou parti choisirait de transformer la société à sa guise en fonction de ses seules idées sur ce qu’est une bonne société. Or il se trouve que des élections existent dans nos pays.  Les politiciens et les partis doivent de ce fait tenir compte d’une double contrainte dans la réalisation de leurs buts: d’une part, une fois le mandat électoral acquis, il leur faut gouverner avec l’appui de l’opinion publique; d’autre part, s’ils veulent continuer à transformer la société, à être au pouvoir, il leur faut être réélu. De fait, pour Raul Magni-Berton, l’élection ne sert pas à représenter l’opinion, elle sert à contrôler les politiciens. Il parle à ce propos de « pouvoir des citoyens ». Le mot se trouve peut-être mal choisi dans la mesure où toute l’initiative politique repose chez les seuls politiciens et partis, et où le seul rôle des citoyens est d’empêcher ces derniers de mener à bien les politiques publiques préférées par ces mêmes politiciens et partis si elles leur déplaisent trop. En somme, les hommes politiques proposent, les électeurs disposent. C’est à dire vrai la même conclusion que celle de James Bryce en 1921, un autre penseur libéral, quand il souligne que l’avantage de la démocratie – par rapport à un simple régime oligarchique sans élections populaires –  est de permettre aux électeurs de rejeter une politique venue de l’oligarchie dont ils ne voudraient vraiment pas. En résumé, « Dans l’ensemble, les démocraties libérales offrent la possibilité d’une réélection, et l’incitation liée à cette réélection constitue le mécanisme par lequel les citoyens influencent les politiques publiques. » (p. 11), ou encore « ce qui est important ce n’est pas ce que les citoyens veulent, mais l’acceptation ou le refus par les citoyens des offres [de politiques publiques] qui leur sont faites » (p. 53).

Sur cette base conceptuelle, presque philosophique, qui rappelle que nos régimes sont d’abord oligarchiques avant toute chose – ce dont je suis entièrement d’accord!-, Raul Magni Berton présente tous les acquis de la science politique si l’on réfléchit en ces termes, acquis essentiellement publiés en langue anglaise à dire vrai par des collègues peu hexagonaux. Le livre étant fort riche, j’en retiendrais seulement deux formulations théoriques qui m’ont paru particulièrement intéressantes.

Premièrement, R. Magni-Berton montre qu’un gouvernement est particulièrement sensible aux revendications des groupes d’intérêt quand il se trouve peu populaire, ou qu’il voit s’approcher une élection serrée mais gagnable (cf. chapitre 4, « Citoyens organisés et citoyens non organisés », p. 89-110). Il est alors fort dépensier pour se gagner des soutiens. Inversement, un gouvernement à la forte popularité aura tendance à mener sa politique préférée sans trop se soucier des revendications des groupes d’intérêt.

Deuxièmement, il propose une explication intéressante à la stabilité (relative) des grandes politiques publiques dans les démocraties contemporaines. Comme l’opinion publique y est polarisée, les  gouvernements sont en général peu populaires,  et ne suivent pas du coup leur politique préférée qui serait refusée nettement par une majorité, ils conservent donc le statu quo, recherchent l’appui des groupes d’intérêt et dépensent trop (chap. 7, « Divergences idéologiques, convergences politiques », p. 149-172). Il discerne dans les données disponibles sur les pays européens « un effet non représentatif, selon lequel les divergences dans l’opinion peuvent mener à une convergence  des politiques menés par les partis de droite et  les partis de gauche » (p. 171-172). On pourrait tout aussi bien dire qu’il s’agit d’un effet représentatif, puisque le statu quo correspond à l’absence d’un accord largement partagé pour un changement radical dans un sens ou un autre. C’est d’ailleurs ce que R. Magni-Berton précise en conclusion (p. 199) : « Cet effet peut être également interprété positivement : s’il y a trop de désaccords au sein de la population, de grands changements  politiques sont plus improbables. De ce point de vue, l’élection peut avoir un effet stabilisateur du système ». Du point de vue comparatif, on aurait dans les pays européens considérés le même effet de deadlock qu’aux États-Unis en dépit d’institutions dissemblables, effet lié à une divergence majeure dans l’opinion publique sur la voie acceptable à suivre.

Ces deux propositions me posent toutefois problème : en effet, elles font intervenir la notion de « popularité du gouvernement » qui semble être la clé pour comprendre la latitude d’action des gouvernements et leur sensibilité à l’action de persuasion à leur égard des groupes d’intérêt. Le livre ne comprend pas d’explication bien concluante des raisons qui rendent un gouvernement populaire ou pas, en dehors de la situation économique et du fait que les électeurs déjà partisans des partis qui le composent le jugent plus favorablement que les autres. On a parfois l’impression à la lecture de l’ouvrage que la popularité du gouvernement lui tombe du ciel, ou, plus exactement, se trouve le résultat d’une action de séduction de l’opinion un peu aléatoire dont la théorie ici présentée n’a pas à rendre compte. Cet aspect m’a paru d’autant plus intriguant que les données empiriques à disposition de Raul Magni-Berton montreraient plutôt une hausse de la popularité moyenne des exécutifs européens sur les dernières décennies – qui n’empêche pas par ailleurs dans le même temps une baisse de confiance marquée dans les partis politiques, dans les autres institutions que l’exécutif, et même dans l’efficacité et la justice de la démocratie.

Cette question des causes de  la popularité de l’exécutif est traitée incidemment dans un chapitre sur le semi-présidentialisme (chap. 5, « Les citoyens comme arbitre des conflits institutionnels », p. 111-129). La conclusion de ce chapitre est qu’un vrai semi-présidentialisme correspond à un Président de la République, élu directement par les citoyens, qui contrôle la politique étrangère du pays. Ce point serait important, car, selon R. Magni-Berton, contrôler la politique étrangère, c’est pour la partie de l’exécutif qui est en charge de cet aspect, contrôler une source essentielle de popularité. En effet, la politique étrangère d’un pays est en général, selon lui, consensuelle, surtout en cas de crise internationale (« rally around the flag effect »), et donc permet au politicien élu qui la contrôle d’accumuler à bon compte de la popularité. Comme je l’ai dit à Raul de vive voix, je suis extrêmement dubitatif de cet effet. D’une part, les citoyens ne se préoccupent guère de politique étrangère en temps normal, ils peuvent même accuser celui qui est en charge de cette dernière de « toujours voyager », de « ne pas s’occuper d’eux » – cela peut aussi être une source d’impopularité. D’autre part, la politique étrangère, quand elle est perçue par les citoyens, n’est pas nécessairement consensuelle (comme par exemple en matière d’affaires européennes actuellement).

Plus généralement, Raul Magni-Berton n’explique pas pourquoi un gouvernement semble avoir peur de l’impopularité, y compris au début de son mandat électif. Après tout, si l’on pose que les hommes politiques et les partis aimeraient transformer la société à leur idée, pourquoi ne le font-ils pas tout de suite une fois élus, même s’ils sont très vite très  impopulaires?  C’est là une question simple : ce qu’on mesure comme « im/popularité du gouvernement », ce ne sont que des déclarations des citoyens (sondés), pourquoi les gouvernements en tiennent-ils compte? Est-ce parce qu’ils supposent une continuité entre ces déclarations et des actes qui pourraient suivre… mais,  après tout, cela ne va de soi, les citoyens peuvent aussi être passifs, ils ne vont pas faire tout de suite la révolution… Ou alors est-ce à dire que, tout particulièrement dans les sociétés complexes, les citoyens possèdent une capacité de nuisance à l’égard des politiciens au pouvoir bien plus importante qu’on ne suppose en s’en tenant, comme le fait Raul Magni-Berton, aux seuls mécanismes institutionnels?

Quoiqu’il en soit de cette critique qui vise un peu au cœur de la théorie proposée au lecteur dans l’ouvrage (y a-t-il un facteur « popularité des gouvernants » indépendant de toute autre considération? une sorte de « charisme » du gouvernant? pourquoi est-ce si important du point de la sociologie politique la plus fine?), il est à souhaiter que plus de livres de ce style paraissent. En effet, un tel livre ouvre la controverse. C’est heureux. Par exemple, le chapitre consacré aux formes de démocratie directe (chap. 8, « Quand les citoyens s’opposent aux règles du jeu », p. 173-196) aurait tendance à ne voir comme significatif que les diverses formes de référendum qui lient les mains des politiques : autrement dit, tous nos collègues qui emploient leur temps de recherche à étudier des formes de consultation des citoyens s’égarent si l’on raisonne en terme de point de veto populaire  comme ici.

De même, j’attaquerais volontiers l’ouvrage sur son incapacité à prendre en compte le fait que les pays européens sont pris désormais dans un système politique appelé Union européenne. D’une part, selon les critères de démocratie libérale que se donne l’auteur, l’Union n’est pas à ce jour vraiment concernée par le « pouvoir des citoyens ». D’autre part, qu’arrive-t-il au modèle d’ensemble si les principales politiques publiques sont fixées par le centre européen? Si justement les politiciens nationaux sont condamnés de ce fait à plus d’impopularité?