François Forêt, « Légitimer l’Europe ».

François Forêt, un Français qui fait carrière à l’étranger (en Belgique), vient de faire paraître au PFNSP un ouvrage intitulé Légitimer l’Europe. Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance. Le titre évoque bien sûr le célèbre Gouverner l’Europe de Fritz Scharpf paru il y a prés d’une dizaine d’années, et se veut un état des lieux de ce qu’on peut raisonnablement savoir des processus de légitimation de l’Union européenne. Comme il le dit d’entrée, dans le monde moderne, tout pouvoir doit être consenti : « sauf à sortir radicalement de la théorie démocratique, la condition de la légitimité est le consentement de la population, adhérant librement à un pouvoir qui ne se fonde pas sur la coercition comme ressource première. » (p. 10) Et pour obtenir le consentement, il n’y a pas d’autres moyens que les recettes déjà utilisées par les autres pouvoirs politiques que nous connaissons. Il faut  se prévaloir du consentement du peuple à travers un acte fondateur (une Constitution depuis les années 1770), il faut que le pouvoir explique par le geste, l’image et la parole ce qu’il fait (propagande jadis, communication et pédagogie aujourd’hui), il faut que le pouvoir s’incarne si possible en majesté ou du moins en créant une image de vertu particulière qui le distingue du reste de la vie, il faut que le tout ainsi gouverné soit lui-même représentable, symbolisable, quantifiable. On aura reconnu au passage tout ce que la science politique et l’histoire ont pu apprendre sur les façons de faire tenir ensemble un groupe dirigeant, un territoire et des populations assujetties. Que ce soient l’Empereur de Chine, le roi du Dahomey, le Congrès des Etats-Unis ou le  Politburo soviétique, à chaque fois l’on retrouve quelques éléments communs qui indiquent qu’il s’agit bien d’un pouvoir qui s’exerce. (Ce qui n’empêche nullement une partie des populations assujetties de ne pas même être au courant de cet assujettissement. ) La réflexion de F. Forêt – et comment pourrait-il en être autrement? – est donc tributaire de ce passé des formes de domination visibles de l’humanité.

Partant de ce point de vue trés large,  F. Forêt propose en partant de ses propres recherches (qui portaient originellement sur les symboles et usages para-étatiques de l’Union européenne, drapeau, hymne, protocole) et d’ une bilan qui se veut exhaustif de l’ensemble de la littérature disponible  (en anglais et  en français) sur les différents points, un diagnostic. Or si je simplifiais à l’extrême la thèse de l’auteur, je dirais (sur le ton adéquat en usage il y a quelques années pour  parler du socialisme) : « L’Europe ça ne marche pas! », ou plus exactement la légitimation de l’Europe auprés des citoyens est  pour l’heure complétement en panne, et on observe plus de désarticulation du lien de légitimité au niveau national que de réarticulation de ce même lien au niveau européen. Bien sûr l’auteur est plus prudent que l’auteur de ces lignes, mais chacun de ses chapitres part d’un lien possible entre citoyens et système politique européen et finit par conclure que cela est bien imparfait.

La première raison de cette imperfection est, si j’ose dire, ontologique : pour une partie de ses praticiens, et ses partisans, l’Union européenne représente un dépassement de la « vieille politique » citée ci-dessus. Elle est la politique enfin rationnelle qui ne prend en compte que les intérêts réels (matériels et moraux) d’une humanité libérée des chaînes imposées par les passions (nationales). La « supranationalité » s’identifie alors à la Raison (qui ne peut être qu’universelle par essence). F. Forêt rappelle ainsi que l’absence de frontières fixes de l’Union européenne est cohérente avec ce refus de la territorialisation : le sort de l’Europe et lcelui du monde, c’est pour certains la même chose. L’attachement au libre-échange est consubstantielle à cette approche, qui rejoint l’idée de « gouvernance », où tout est régi mais où plus personne ne gouverne. Du coup, le pouvoir européen, l’Union européenne, joue toute en modestie dans son symbolisme : comment en effet symboliser la « Raison dans l’Histoire » dans un âge qui se dit « post-moderne »? La faiblesse est ainsi d’autant plus grande que, par ailleurs, l’Union européenne se développe en un temps où la croyance dans le progrès de l’Humanité est affaiblie, où l’avenir paraît obscur et menaçant. Si « grand récit » il y a, celui-ci est comme en sourdine, et son insistance sur l’intérêt bien compris de chacun à participer au jeu n’est pas pour enthousiasmer les foules (de perdants) à ce jeu.(On pourrait ajouter que cette prétention d’identification entre l’UE et la Raison, vue d’ailleurs, peut apparaitre comme pour le moins exaspérante, et à tout prendre dans la lignée directe du « fardeau de l’Homme blanc » du colonialisme progressiste du XIXe siècle.) Pour le dire avec l’auteur,  » Le lexique de la gouvernance européenne apparaît ainsi comme le dernier avatar d’une vie politique ultramoderne poussant à son comble le désenchantement du monde et un relativisme qui suggère l’obsolescence de toutes les idéologies et de tous les récits fondateurs, tout en s’épuisant à créer des symboliques alternatives. «  (p. 141) Comme incarner en effet la Raison dans l’Histoire dans une époque où plus personne sur le plan littéraire et philosophique n’y croit sérieusement? La monnaie commune, elle-même, avec son refus dans l’iconographie des billets de tout symbolisme qui rappellerait l’histoire (nationale) par des personnages de chair et d’os, met dans les mains de chaque citoyen de la zone Euro cette idée d’un échange purement rationnel, mais sans fondement autre que la vertu de l’échange (symbolisé par des ponts sans lieu identifiable) (cf. chap. 7)

Deuxième raison : les dirigeants des Etats nationaux n’ont pas vraiment aidé à l’émergence d’un symbolisme européen, d’une légitimité propre de l’Union européenne. F. Forêt montre tous les blocages à l’oeuvre (par exemple l’absence d’européanisation des manuels scolaires, p. 73); pour lui, l’UE est une consociation d’Etats, et il n’est pas sûr que les dirigeants de ces Etats soient trés pressés de créer une masse citoyenne transeuropéenne qui pertuberait le jeu bien établi et consensuel entre eux(p. 65-67).  Les résultats des négociations sur le Traité de Lisbonne sont de ce point de vue éloquents : une des rares choses qui ait changé sur le fond depuis le Traité constitutionnel  n’est autre que la perte de statut des symboles de l’UE (drapeau et hymne). A priori, vu l’analyse de F. Forêt lui-même sur le caractère trés discret de ces symboles jusqu’à présent, (cf. chap. 5 et chap. 6), on devrait s’étonner de ce sacrifice qui, en plus, ne devrait rien changer du tout aux pratiques en vigueur, mais quel meilleur symbole (si j’ose dire) de la volonté de (certains) Etats de ne surtout rien concéder à l’idée même d’une légitimité propre, autonome du consentement des Etats, de l’Union européenne? Il n’est pas étonnant que la majorité du Parlement européen, qui se veut l’incarnation du « tout européen », ait essayé de contrebalancer cet abandon par une modification de son Réglement intérieur pour valoriser ces mêmes symboles (ce qui constitue une « bombinette » dont le rayon d’action ne dépasse pas, comme disait Boris Vian, un « 3m50 » mesuré large).

Troisième raison : en pratique, la Raison dans l’UE, c’est la bureaucratie communautaire. Or celle-ci se prête à toutes les caricatures (voir l’intéressant rappel des récits littéraires sur la vie des Eurocrates, p. 99-100), et surtout elle permet aux pouvoirs nationaux, qui eux jouissent encore de la légitimité de l’élection, de stigmatiser à l’envi les bureaucrates de l’UE. C’est le phénomène bien connu du blame avoidance. Les dirigeants des Etats nations ont beau jeu de se défausser sur des institutions européennes, auxquelles par ailleurs la plupart des citoyens ne comprennent pas grand chose. F. Forêt rappelle que la représentation de l’UE par elle-même passe beaucoup par le chiffre, la statistique, mais là encore ce n’est guère fait pour soulever l’enthousiasme citoyen (et, par ailleurs, depuis l’élargissement de 2004, ces chiffres tendraient plutôt à illustrer la désunité de l’Union… ou les « progrès » restant à accomplir). Il rappelle aussi que le côté père fouettard (c’est mon terme, pas le sien) de l’UE ou de la BCE à l’encontre des politiques nationales n’est pas nécessairement bien reçu dans les opinions publiques de tous les pays (p. 236-237).

Quatrième raison : un ordre politique quelconque ne peut se maintenir selon F. Forêt que s’il repose sur autre chose que le contentement vis-à-vis des outputs, des résultats. Comme le montre l’épisode constitutionnel de la première partie de cette décennie, de nombreux acteurs croient qu’il faut doter l’Union européenne de quelque chose qui la légitime au-delà de ces résultats; il y a eu échec (encore que certains analystes diraient que les votes de mai-juin 2005 n’ont rien à voir avec l’Union européenne); on en est revenu à l' »Europe des résultats » chère à José Manuel Barroso. F. Forêt montre à la fois que cette idée d’une légitimité par les résultats se trouve à de multiples niveaux (sur la motivation des fonctionnaires européens ou sur la BCE) et qu’en soi, elle ne suffit pas. Le titre du livre trouve ici sa plus grande justification : F. Forêt s’oppose ainsi frontalement à F. Scharpf qui concluait plutôt que seuls les résultats (« outputs ») compteraient. « Donner moi une BCE efficace (à l’image de la  mythique « Buba »), je vous ferais des Européens loyaux », tel était le message d’alors; F. Forêt ne veut pas y croire, d’autant plus que les indicateurs de confiance, de satisfaction, vis-à-vis de l’UE, se sont détériorés depuis lors, qu’il est difficile de compter pour rien les résultats des référendums de 2005 et de 2008. (Il est aussi vrai que, du seul point de vue des résultats au regard des attentes soulevées par le discours européiste des années 1990-2000, le compte n’y est pas du tout! ou du moins pas à l’échelle de l’UE).

Comme on le constate, la vision de F. Forêt est finalement des plus négatives; sa conclusion en est d’autant plus étonnante, il essaye en effet sur les trois dernières pages de l’ouvrage (p.268-270) de « ne pas désespérer le Berlaymont ». Il exclut que l’on puisse totalement se passer pour légitimer un pouvoir de tout ce qui a fait la légitimité de l’Etat national jusqu’à présent, cependant, « L’action à mener est éclatée, contingente et incertaine, à égale distance des entreprises flamboyantes des créateurs d’Empire et des savantes constructions des logisticiens politiques de la gouvernance internationale contemporaine. » (p. 268). Il évoque ensuite sur les deux dernières pages des pistes, pas nécessairement trés novatrices en dehors de la nécessaire prise en compte de la « mystique fédérale ».

Pour ma part, comme le lecteur le comprendra, j’ai beaucoup apprécié l’ouvrage, et je conseille donc sa lecture. En même temps, j’aurais presque envie d’en contester la prémisse de base, à savoir qu’un pouvoir doit être consenti, que le peuple ou les peuples doivent le légitimer. F.Forêt répète à de multiples reprises cette prémisse, qui est aussi un constat de fait : on ne peut pas se passer de l’assentiment des populations à l’ordre politique, car cela peut finir par bloquer les avancées européennes (si on leur demande leur avis…). Je me demande parfois si là n’est pas l’erreur d’analyse : pourquoi ne s’en passerait-on pas comme on s’en est passé presque tout au long de l’histoire? Dans le cas spécifique de l’Union européenne, même si l’on imaginait par hypothèse que 95% des citoyens de chaque Etat ne veulent plus participer à ce « machin », encore faudrait-il que des partis politiques soient effectivement décidés à relayer cette intention. L’histoire des dix dernières années  montre plutôt que tout parti de gouvernement choisit aujourd’hui de participer aux institutions de l’Union européenne, parce que cela le renforce comme exécutif. Il faudrait commencer à dresser la liste de ces partis vus comme « eurosceptiques » qui participent (ou ont participé) au gouvernement de leur Etat national, sans que cela fasse (ou ait fait) en rien dérailler le char de l’intégration européenne. Pour l’instant, aucun n’a parlé sérieusement de faire sécession de l’Union européenne…  même Vaclav  Klaus n’est pas sur une telle ligne à ma connaissance. Bref, à mon sens, on peut bien imaginer une situation où presque plus personne  dans les populations assujetties ne consentirait, mais où cela continuerait de plus belle tant que les élites partisanes y trouveraient elles leur content.

On peut aussi se dire qu’il a existé ou existe des pouvoirs qui sont discrets ou même secrets. Il n’est donc pas possible d’y consentir ou pas, ils existent voilà tout. Il y a  en effet une solution encore plus simple au dilemne posé, à savoir continuer à ne pas trop parler d’Union européenne dans les médias, à laisser les populations dans l’ignorance des subtils mécanismes de la « gouvernance européenne », à garder ce symbolisme discret de l’UE, à laisser les élections européennes être des « élections nationales de second ordre », en somme à continuer sur la lancée décrite par F. Forêt. Tout pouvoir doit être consenti certes, mais, si la plupart ignorent être assujettis à un pouvoir,  ont-ils besoin d’y consentir?  On me rétorquera qu’il s’agit là d’une impossibilité, on ne peut revenir au temps du « consensus permissif »… Certes, mais on peut se faire discret sur la mécanique européenne et mettre en avant en temps de crise les pouvoirs nationaux. Et surtout ne plus revenir jamais sur une « grande question » apparemment compréhensible par beaucoup de gens qui polariserait l’opinion (comme l’adoption de l’Euro jadis ou une Constitution dans la première moitié de cette décennie). La discrétion comme élixir de longue vie?